[기고] "대한민국 과학기술 정책은 아직도 냉전구조...근본 변혁없인 희망없어"

대한민국 과학기술 역량이 갈수록 저하되고 있다. 어떻게 해야할 것인가.

근본 문제는 과학기술 기반 혁신생태계, 즉 산학연 구조의 붕괴에 있다. ‘산’, ‘학’, ‘연’이 서로 유기적으로 연계되지 못한 채 서로 기능적 중복을 유지하고 있다는 점에서 출발한다.

도대체 왜 대한민국 R&D 구조가 지금과 같은 '왜곡된' 모습을 갖추게 되었는가?

정명애 대한의료데이터협회장.(을지대학교 교수)

이에 대한 똑떨어진 답을 내긴 어렵지만, 대한민국 R&D 정책이 본격화된 시대상과 맥락을 살펴보면, 간접적으로 유추는 할 수 있다.

대한민국 R&D 정책 구조는 당시 냉전기 국가 주도형 기술개발체제의 연장선에서 들여다볼 수 있다.

북한이라는 존재를 앞두고 박정희 정권 등 역대 군부정권은 제조업을 기반으로 방위산업, 국방과학기술 역량을 빠르게 늘릴 필요가 있었다. 1970년대 동시 다발적으로 이루어진 중화학공업 육성과 대덕연구단지 개발 등이 대표적이다. 이 시기 무기개발 사업으로는 ‘번개 사업’과 ‘율곡사업’도 있다.

이 같은 정책과 사업 이면에는 1970년대의 미·중 ‘데당트(완화국면)’가 근간으로 작용한다.

베트남 전쟁이 종결되면서 당시 대한민국은 지정학적 위기에 직면하게 됐다. 미국과 중국이 서로 협력을 추진하는 이상, 주한미군은 미국과 중국의 화해 분위기 속에서 걸림돌로 작용할 수밖에 없었다. 당연히도 당시 미·중 데당트는 주한미군 철군 논의로 이어지게 된다.

그 결과, 당시 군부 정권은 향후 이뤄질지 모르는 우발적인 안보 위기를 대비할 필요성을 느끼게 됐고, 미국과 멀어질 수 있다는 실존의 위기의식 속에서 절감하게 된 것이 바로 ‘자주국방’의 필요성이다.

마스트안테나. 감시 감청 장비. 데이터처리. 국가안보국. [사진=Pixabay]

미국 등 타국의 과학기술에 의존하지 않고 대한민국이 독자적인 과학기술 역량을 바탕으로 무기체계를 갖춰야 한다는 문제의식도 그에서 비롯된다.

갑작스러운 안보 공백에 대처하기 위해선 국방과학과 관련해서 발빠른 연구개발 성과가 필요했다. 이것이 대한민국 R&D 정책 구조의 시초이다.

당연히 제조업 및 방위산업 관련 과학기술 역량을 늘리기 위해선, 학계든 연구계든 산업계든 역할 구분에 상관없이 경쟁 체제를 도입할 필요가 있었을 것이다. 경쟁 체제를 도입함으로써 빠른 성과 창출을 유도하고, 이를 통해 미국 등 해외 선진국의 과학기술 역량을 빠르게 모방하도록 하는 것이 본연의 의도에 해당한다.

학계도 기초연구와 응용연구를 모두 수행하고, 연구계도 기초연구와 응용연구를 모두 수행하도록 한 것이 현재 대한민국 R&D 구조의 근본적인 문제다.

분업을 의도하기 보다는, 의도적으로 기능상의 중복을 유도하면서 경쟁을 통해 빠른 성과를 창출하도록 R&D 구조를 만들었다는 것이다.

본연의 산학연 구조에서는 학계와 연구계가 서로 협력하는 것을 요구하는데, 서로 경쟁의 대상이 되어버린 이상 지적 교류나 협력이 있을 리가 없다.

괜히 공동 연구 등으로 연구 교류를 추진하다간, 개인의 논문 성과만 저조해지면서 일자리에서 쫓겨날 위험성을 감수해야만 할 것이뻔하기 때문이다. 더욱이, 기능상 중복으로 학계든 연구계든 자연스레 서로 우열을 논하곤 한다. 이는 최근, 왜 출연연이 필요한 것인지 이해가 되지 않는다는 일각의 목소리와 맥락을 같이 한다.

국가안보에서 비롯된 국가 R&D 구조가 여전히 산학연 협력을 왜곡한다는 지적이다. (사진=픽사베이)

그렇다면 산업계는 어떠한 역할을 맡는가? 본래 산학연 구조대로라면 학계에서 고안된 기초연구의 성과가 출연연을 거쳐서 자연스레 산업계로 전달되면서 기술사업화가 이뤄져야 할 것이다.

하지만 애초에 냉전 시대 당시 역대 정부가 요구하던 바는, 국방과학기술 역량의 증진이다. 당연히 수요자는 민간이 아니라 정부가 될 수밖에 없다. 그리고, 국방과학기술이 R&D 정책의 중심이 된 만큼, 해당 기술들을 함부로 민간에 이전하기란 곤란할 수밖에 없다.

그 결과, 연구계와 산업계의 연결고리는 상당히 느슨해졌다. 형식적인 제도만 만들어둔 채, 실질적인 교류는 오직 정부가 나서야만 이뤄질 수 있도록 방치됐다.

이러한 시대적 배경과 R&D 정책의 경로 의존성에 따라 오늘날 대한민국 R&D 정책 및 산학연 구조는 본연의 모습과 달리 상당히 왜곡된 상태에 놓여 있다.

문제는, 냉전 시대가 끝난 이후에도 여전히 산학연 구조가 과거 모습 거의 그대로를 유지하고 있다는 것이다. 더군다나, 민주화 시대에 접어들면서 당시의 정책적 맥락이 후세에 거의 전달되지 못한 결과, R&D 정책에 대해 엉뚱한 진단과 처방만 양산되고 있다. 그 결과, 대한민국 과학기술 정책은 나아갈 방향을 사실상 잃어버린 상태다.

PBS 도입 배경은 공공 효율화·재정 건전성 확보…진단과 처방은 아쉬워

이에 따른 단편적인 예시가 1996년 도입된 ‘PBS(Project-based system, 연구과제 중심 운영제도)’다.

PBS는 정부출연연구기관 내에서 연구비를 지원하는 정책으로, 연구과제 및 프로젝트 단위로 경쟁 체제를 도입하여 연구성과를 평가하고 연구비를 지원하는 것을 골자로 한다. 과제를 못 따온다면 인건비를 확보할 수 없으므로, 오늘날 연구계의 출연연 관계자들은 저마다 과제를 확보하기 위해 최선을 다하고 있다.

PBS가 도입된 배경에는 공공부문 효율화와 재정 건전성 확보가 있다. PBS는 공공 영역의 R&D가 일삼던 방만 경영을 쇄신하고 시장 경쟁을 통해 성과 중심 구조를 창출하는 것을 기본 목적으로 한다. 이는 ‘작고 효율적인 정부’를 운영하기 위한 정책적 조치이며, 동시에 투명성과 책임성을 강조하기 위한 시대적 요구의 산물이라고 평가할 수 있다.

문제는, PBS를 도입하게 된 진단과 처방에 아쉬움이 남는다는 것이다. 애초에 출연연이 방만 경영의 대상으로 보일 수밖에 없었던 건, 학계와 연구계의 기능상 중복을 의도적으로 유도한 것과 무관하지 않다.

서로 같은 것을 연구하고 있으니, 당연히 예산은 더 많이 들어갈 수밖에 없을 것이다. 더군다나 연구계 내 출연연끼리도 서로 똑같은 연구를 추진하게 될 것이니, 예산상의 지출이 과도해지는 것은 사실상 필연에 가까웠다. 이를 해소하기 위해선 학계-연구계의 기능상 중복을 해소하는 작업도 함께 이뤄질 필요가 있었다. 문제는, 그러지 못했다는 것이다.

학계와 연구계의 기능상 중복만 해소하면 모든 문제가 해결될 것인가? 대한민국 과학계의 현 상황을 보면 그렇지 않다. 본연의 산학연 구조를 따르자면, 본래 R&D의 수요자는 ‘산’, 즉 산업계에 해당한다. 산업계가 앞으로의 시대상을 통찰하고, 이를 바탕으로 학계에 요구사항을 제시하면 학계가 기초연구와 이공계 인재양성으로 대답하는 것이 순리다.

안타까운 지점은, 앞에서 지적하였듯 현재 대한민국 R&D의 수요자는 산업계가 아니라 정부라는 것이다. 매번 정부가 나서서 반도체, 이차전지, 전기차 등 산업계에서 먹혀줄 만한 기술을 선정하고, 이에 맞춰서 학계와 연구계가 경쟁적으로 연구를 추진하는 것이 오늘날 과학기술 거버넌스의 모습이다.

여기서 문제는, 정작 정부가 선정한 기술이 매번 산업계가 실제로 요구하는 바와 괴리되어 있다는 것이다. 그 결과, 학계와 산업계의 기초연구 및 응용연구 성과는 정작 산업계로 제대로 전달되지 못하고 있다. 더욱이, 학계와 산업계 모두 평과 지표상 논문 편수만 맞추면 되므로, 적지 않은 연구가 산업계의 기대에 미치지 못하는 편이다.